Juha Vuorinen, Museovirasto

Byrokratian käytävillä – sodanjälkeisen virastotalotyypin taustoitusta


Minna lindgrenin teoksessa Sivistyksen turha painolasti (2011) kuvataan virastotalon suunnitteluprojektin yhteydessä käytyä (kuvitteellista) dialogia:

-Tähän tulis tämmönen tosi iso harmaa talo, jonka kahdella seinällä ei olis ollenkaan ikkunoita.

-Pähee. Nää panis hirveen pitkiä käytäviä ja tosi pieniä koppeja peräkkäin.

Mielenkiintoisinta tässä dialogin pätkässä on se, miten virastotalon suunnitteluprosessin ja lopputuloksen kuvaamisen malli on vuosikymmeniä pysynyt samana ja miten tunnistettavaksi kohde on muodostunut, vaikkei rakennustyypistä ja sen kehityksestä ole juurikaan tehty analyyttistä tutkimusta. Vai onko juuri tutkimuksen puute mahdollistanut tämän ikonisen kuvaston viljelyn?


Virastorakennusten arkkitehtuurin luonnehdinta vaikuttaakin liki tahattomasti lipsahtavan kuvaavasta arvottavaksi. Rakennustyypin suunnittelun ongelmiksi on koettu muiden muassa eriluonteisten virastoyksikköjen haastava yhteensovittaminen sekä suuriksi paisuneet tilaohjelmat, joista on seurannut arkkitehtuurin mittakaavattomuus suhteessa ympäristöönsä. Myös valtion julkisen palvelurakennuksen ilme on tulkittu vieraannuttavaksi. Mutta kuten yleensä objektimaailman ja erityisesti rakennusperinnön kanssa on, vain tieto kohteista voi lisätä ymmärrystä, ymmärryksen avulla kykenemme lukemaan rakennusten merkityksiä, merkityksen välittämänä opimme arvostamaan kohteita ja arvostuksen kautta vaalimaan niitä.


Artikkelissani selvitän niitä prosesseja, joiden myötä suomalainen valtion virastotalon tyyppi on muotoutunut tietyn kaltaiseksi. luon yleisen katsauksen valtion virastotalon sodanjälkeiseen kehitysprosessiin. Tarkastelen rakennustyypin muutosta, monikäyttäjäisen virastotalon syntymistä ja virastotalojen tilaohjelman kehitystä sekä tuon esille ajatuksia siitä, miten rakennuksia voi tulkita.


Virastotalo byrokratian rakennustyyppinä

Jotta virastotaloa voi rakennustyyppinä ymmärtää ja tulkita, tulee samalla tarkastella valtionhallinnolle ominaista hierarkkisesti jäsennettyä organisaatiomallia. Tulkinta on hedelmällistä suhteuttaa sosiologian klassikko Max Weberin (1864–1920) teoriaan byrokraattisesta organisaatiosta.

Oleellisimmat ja arkkitehtuuriin eniten vaikuttavat piirteet Weberin teoriassa ovat:


Hierarkkiset esimies- ja alaisuussuhteet. Tämä merkitsee virastotaloarkkitehtuurissa sitä, että kukin yksikkö on vastuussa ministeriölleen. Tämä puolestaan johtaa monien eri ministeriöiden alaisiin palveluihin ja tämän myötä rakennusten tilaohjelmien eriytymiseen.
Byrokratian säännöksin määrätyt vastuualueet. Tämä johtaa rakennuksissa yhtäältä monikäyttäjäisyyteen, mutta toisaalta myös avoimen julkishallinnon  periaatteiden soveltamiseen ja kansalaisten oikeuksien näyttämöinä toimivien asiakaspalvelutilojen suunnitteluun.
Byrokraattinen organisaatio toteuttaa itseään pääasiassa kirjallisen viestinnän kautta. Toimistotyön keskeisen aseman myötä yksittäisen huonekonttorin merkitys työtilana on korostunut. Huonekonttoritilojen järjestely on toiminut suunnitteluprosessin lähtökohtana ja antanut reunaehdot virastojen arkkitehtoniselle muodonannolle.
Byrokratialle on ominaista päällekkäistoimintojen välttäminen. Virastotaloissa tämä näkyy aulojen keskittämisenä yhteiseksi asiakaspalvelutilaksi sekä tilojen
rajapintojen suunnittelussa.

Valtio tulee kylään

Sodanjälkeiselle yhteiskunnalliselle kehitykselle oli tunnusomaista voimakkaasti laajeneva julkinen sektori. yhteiskunnan nopea muutos lisäsi valtion toimintoja, virkamiehiä sekä tämän myötä virastotilojen tarvetta. Samaan aikaan kansalaisen rooli yhteiskunnassa muuttui, ja yhteiskunnan etujen piiriin kuuluivat kaikki tasapuolisesti. Uusien subjektiivisten oikeuksien määrän kasvaminen nousi esille myös arkkitehtuurissa ja suunnittelussa. Ihmisten ja toimintojen kohtaaminen tuli osaksi arkkitehtuurin suunnitteluihanteita. Pyrittiin suunnittelemaan tiloja, jotka olisivat tasa-arvoisia, eivätkä sulkisi ketään ulkopuolelle. Valtion uudet palvelu- ja hallintotehtävät sekä uuden hyvinvointivaltiokansalaisen rooli konkretisoituvat näitä varten pystytetyissä virastorakennuksissa.


Ennen sotia valtio rakennutti  pienille paikkakunnille erillisiä posti- ja poliisitaloja, tuomiokunnille puolestaan riittivät pienet (yleensä vuokratut) toimistotilat. Rakentamisen volyymi kasvoi jälleenrakennuskaudella ja julkisen rakennuttamisen rooli muuttui. Valtion rakentamista sääteli kulkulaitosten ja yleisten töiden ministeriön alainen  rakennustoimikunta. Aloitteet hankkeisiin tulivat käyttäjiltä tai kunnilta. Mikäli tontti oli olemassa tai kunnalta saatavissa, annettiin Rakennushallitukselle suunnittelukehotus. Perinteisesti rakennushallinnon oma suunnittelijakunta oli vastannut suunnittelusta, mutta 1950-luvun kuluessa konsulttien käyttö lisääntyi merkittävästi. Vuonna 1961 Rakennushallituksen oman suunnittelutyön osuus oli enää 18 prosenttia uudisrakentamisesta, ja sen tehtävät painottuivat ohjaukseen ja valvontaan.


Lainsäädännöstä kumpuavat velvoitteet erityisesti terveydenhuollossa ja sosiaalipalveluissa johtivat virastorakentamisen tarpeen eksponentiaaliseen kasvuun. Tämä tarve johti sekä suurempiin rakennuskokoihin että rakennusten lukumäärän kasvuun. Valtion tehtävien laajentuminen kasvatti virastotalojen tilaohjelmia, mikä vaikutti paitsi valtavien rakennuskompleksien syntymiseen, myös niiden uudenlaiseen sijoittumiseen kaupunkirakenteessa. Valtion vastuiden määrän kasvu lisäsi myös tilaohjelman eriytymistä, mikä johti useamman viraston yhteisiin rakennuksiin, toisin sanoen monikäyttäjäisiin virastotaloihin.


Eriytyminen joko rakennusten sisällä eri toimintoihin tai kokonaan erillisiin rakennuksiin erottuu tietynlaisten rakennustyyppien aaltoina. Esimerkiksi 1960- ja 1970-luvulla rakennettujen virastotalojen käytyä tiloiltaan riittämättömiksi alkoi virastorakentamisessa uusi vaihe, joka merkitsi toimintayksiköiden uutta eriytymistä toisistaan. Esimerkkeinä tästä ovat 1980-luvulla rakennetut erilliset oikeus- ja poliisitalot. Näistä arkkitehtonisesti tunnetuin lienee Timo & Tuomo Suomalaisen suunnittelema Haminan oikeustalo (1979–1984).


P1070779 Turun virastotalo Kuva Pekka Lehtinen MV

Turun virastotalon yleisöaulan kalusteita. Kuva: Pekka Lehtinen, Museovirasto.

Monikäyttäjäinen virastotalo

Valtion virastotalojen kehitystä voi eritellä niiden sijainnin ja rakennuksiin sijoitettujen toimintojen mukaan. yleistäen voi sanoa, että mitä pienemmälle paikkakunnalle virastotalo rakennettiin, sitä enemmän eri ministeriöiden alaisuudessa toimivia virastoja rakennukseen sijoitettiin.


Virastotalojen toiminnot vaihtelevat suuresti. Toimintoihin oleellisesti vaikuttavia tekijöitä ovat olleet yksikköjen sijainti hallinnon organisaatiossa, toiminnan suuntautuminen ja sen laajuus. Ministeriö- ja keskusvirastotasolla korostui toimistotyö, ja toimintojen sijoittelussa käytettiin hyväksi Helsingin vanhaa rakennuskantaa. Myös väliportaan hallinnon, läänien hallintokaupunkien ja alueellisesti organisoitujen erityisyksikköjen rakennuksissa toimistotyön hallitseva osuus oli vahva tunnusmerkki. Nämä rakennukset muodostavat usein hallintokaupunkeihin monumentaalisia kokonaisuuksia, jotka erottuvat ympäröivästä rakennuskannasta. Edustavimpina esimerkkeinä ovat Mikkelin (Eero Jokilehto 1965) ja Turun (Risto-Veikko luukkonen & Helmer Stenros 1967) virastotalot.


Toisin kuin ministeriöissä ja keskusvirastoissa, paikallistasolla oli toimistotyön lisäksi myös esimerkiksi tuomiovallan käyttöön ja yleisen järjestyksen ylläpitoon liittyviä toimintoja. Paikallistasolla valtion virastotalo ei ollut toiminnallisesti orgaaninen kokonaisuus, vaan paikkakunnalla esiintyvien valtion rakennustarpeiden kooste, eli sananmukaisesti virasto, virkojen kokoontumispaikka. Tämä puolestaan johti siihen, että monikäyttäjäisen rakennuksen tilaohjelma jakautui monen eri ministeriön kesken, eikä paikallistasolla valtion virastoyksiköillä ollut juurikaan keskinäisiä yhteyksiä. Tuomioistuimien, poliisin, verohallinnon, postin ja työvoimahallinnon tehtävät nivoutuivat enemmän joko ylempänä hierarkiassa olevaan organisaatioon tai suoraan asiakaskuntaan kuin yksikköjen keskinäiseen vuorovaikutukseen.


Yksittäisen rakennuksen tasolla tämä johti siihen, että yksikköjen tehtävät ja toiminnot olivat hyvin eriytyneitä ja yhteinen paikallinen nimittäjä puuttui. Eron huomaa mainiosti verrattaessa valtiollisen ja kunnallisen viraston pohjakaavoja toisiinsa. Kunnallisessa virastotalossa on selkeä yhdistävä tekijä – yleensä valtuustosali – pohjakaavan kokoavana elementtinä. Valtion virastotaloissa tämä elementti puuttuu, ja rakennuksessa olevat toiminnot ovat atomisoituneet erillisiksi osiksi vailla orgaanista kokonaisuutta.


Mikkelin virastotalokortteli r tuomi 1971

Mikkelin virastotalokortteli vuonna 1971. Kuva: R. Tuomi, Museovirasto.

Varsinkin paikallishallinnon toiminta perustui kansalaisten ja viranomaisen välittömään kontaktiin, koska julkishallinnossa kansalaisella on oltava mahdollisuus tavoittaa hänen kohdallaan ratkaisuvaltaa käyttävä virkamies. Asiakastilat ovatkin kansalaisten palveluun suuntautuneiden monikäyttäjäisten yksikköjen olennainen tila- ja toimintamuoto. Julkishallinnon periaate näkyy juuri virastojen yleisötiloissa, joiden arkkitehtoniset ratkaisut ovat tyypillisesti lainanneet muotokieltään pankki- ja postisaleista.


Kuten pohjakaavan eriytyneisyyden osalta, myös julkisivuissa keskusjohtoisesti ohjattu ja valvottu valtion virastotalo tuntuu käyvän enemmän dialogia toisten valtion rakennusten kanssa kuin lähiympäristönsä kanssa. Arkkitehti Juha Pasanen onkin oivallisesti todennut virastotalojen rakentamisesta yleisesti ja Oulun virastotalosta erityisesti: Siihen aikaan (1960-luvulla) tehtiin virastotalot valtionhallinnon yleisiä tarpeita varten, Oulua siinä ovat vain sijaintipaikan koordinaatit.


Huonekonttori

Johtuen kirjallisen toimistotyön keskeisestä roolista valtion organisaatioiden työtehtävissä, sovellettiin virastotalojen tilaohjelmissa huonetoimistoperiaatetta. Eurooppalaisen hallinnon kehityksessä huonetoimistokonseptilla on nimensäkin puolesta (byrokratia = toimistovalta) ollut pitkä linja, ja huonetoimistomalli toteutui jo muiden muassa C. l. Engelin suunnittelemassa Senaatintalossa (1822). Harvoja poikkeuksia tästä mallista on Alvar Aallon suunnittelema Kansaneläkelaitoksen toimitalo (1956), jossa on sovellettu osin avotilatoimistoa.


Rutinoiduin pohjakaavaratkaisu huonetoimistoja sijoiteltaessa ovat pitkät suorat keskikäytävät, jotka johtavat pieniin yksittäisiin huoneisiin. Rakennusten runkoleveyden kasvaessa 1960-luvun kuluessa pohjatyyppi muotoutui kaksoiskäytäväksi. Ruotsalainen arkkitehtuurihistorioitsija Fredric Bedoire puhuukin konttorirakennusten historiaa selvittäessään niin sanotusta sellikonttorijärjestelmästä. Sen varhaiset sovellukset johtavat suoraan kveekareiden kehittelemään vankila-arkkitehtuurissa käytettyyn yksittäissellijärjestelmään, jossa eristämisestä tuli keskeinen rankaisumenetelmä. Nykyisessä virastokulttuurissa puolestaan uskotellaan, että eristäminen on rangaistuksen sijaan muuttunut korkeamman yksityisyysasteen myötä etuoikeudeksi.


P1010322 web

Huonekonttori maa- ja metsätalousministeriössä Hallituskatu 3:ssa 2010-luvun alussa ennen rakennuksen peruskorjausta. Kuva: Pekka Lehtinen, Museovirasto.

Johtuen huonetoimistomallin keskeisestä merkityksestä nousi virastotalon suunnittelun pääkysymykseksi Rakennushallituksessa huonetilaohjelman laatiminen. Suunnitteluongelman kiteytti vuonna 1970 yli-insinööri Osmo Tenkanen todeten: huonetilaohjelma on kuin orkesteripartituuri; se joko soi tai ei soi. Rakennusten huoneohjelmien laadinnassa pyrittiin kehittämään tyyppihuoneita, tehostamaan tilojen käyttöä sekä supistamaan yhteiskäyttötilojen määrää. Rakennusten tuli olla muunneltavia ja monikäyttöisiä.


Tyyppihuoneiden mitoitus ei perustunut yksittäisen toiminnan optimaaliseen mitoitukseen, vaan siinä oli ratkaisevaa rakennusteknisen moduulimittajärjestelmän noudattaminen. Ratkaisuissa työpiste ja rakennusosat lomittuivat toisiinsa kiinteästi, jolloin ongelmaksi nousi toiminnallisen ja rakennusteknisen mitoituksen yhteensovittaminen. Huonetoimistomallilla on osin korostettu virastotyön staattista luonnetta, jossa muutosten toteuttaminen fyysisten rakenteiden tasolla on jäykkää ja edellyttää usein väliseinien siirtoa. Samalla tämä malli johtaa sisäisen rakennusjärjestelyn kannalta yleispäteviin ratkaisuihin, joissa laajentumisvaraa ei ole.


Huonekonttorimalli sitoi rakennuksen arkkitehtonista massoittelua myös julkisivun jäsentelyssä. Rakennuksen perusratkaisu tällaisessa huoneohjelmassa johtaakin lähes aina suorakulmioon. T-muotoinen ratkaisu on käytössä rakennuksissa, joissa toiminta on funktionaalisesti eriytyneempää.


Virastotaloissa on 1980-luvulta alkaen ollut tavoitteena yleisöpalvelun keskittäminen yhtenäiseen asiakaspalvelutilaan, mikä on edellyttänyt tavallista korkeampaa huonekorkeutta. Tämän kaltainen asiakasrajapinnan järjestäminen on nähty virastorakennuksien ainoana monipuolisempaan visuaaliseen ja tilalliseen jäsentelyyn myötävaikuttavana elementtinä.


Paikallistason rakennusten suunnittelun kautta pyrittiin luomaan ihmisläheisempää imagoa valtion virastotalorakentamiselle. Avainkohde tässä oli Rauman virastotalo ja sen arkkitehtuurikilpailu vuosina 1985–1986. Kilpailun voitti Olli-Pekka Jokelan ja Pentti Kareojan suunnitelma. Sen keskeisperiaatteena oli pitkä, Rauman kanaalin suuntainen puikko, jonka ytimen muodostaa koko rakennuksen mittainen ja korkuinen galleriamainen asiakaspalvelutila.


Rauma virastotalo web

Rauman virastotalo. Kuva: Jussi Tiainen, Arkkitehtitoimisto Jokela & Kareoja.

Realistisen arkkitehtuurin tulkintaa

Sodanjälkeistä julkisen rakentamisen suunnittelua leimasi yleinen hallintokulttuurin muutos, joka liittyi kiinteästi talouden kasvavaan rooliin. Julkisen hallintokulttuurin juridiikan määrittelemä ydin muuttui varsinkin 1960-luvulta lähtien talouden ohjaamaksi tehokkuuskulttuuriksi. Tässä kehityksessä Rakennushallituksen rooli muuttui työtä ohjaavaksi, suunnitelmia tarkastavaksi viranomaiseksi, ja painopiste siirtyi arkkitehtuurin vaalimisesta teknistaloudelliseen, rakennuskustannusten minimointiin tähtäävään määrällisen tarpeen tyydyttämiseen. Instituution perinteinen rakentajan eli tekijän rooli muuttui rakennuttajaksi eli teettäjäksi.


Hyvinvointivaltion rakennuskauden tuloksena syntynyttä arkkitehtuuria on luonnehdittu realistiseksi: realismin arkkitehtoninen käytäntö ei sisällä utopistisia näkemyksiä arkkitehtuurin autonomiasta, vaan ottaa ilman kriittistä välimatkaa olemassa olevan lähtökohdakseen. Rakentamista eivät ohjanneet yksittäisen suunnittelijan esteettiset mieltymykset, vaan yhteisön tarpeet. Pääasia oli kvantitatiivisiin mittareihin perustuvan rakentamisen prosessin onnistunut läpivieminen.


Johtuen juuri kaavoittuneesta ja rutiininomaisesta suunnittelusta, sekä suunnittelun varmistamisen tiukan ohjauksen ja sitovan suunnittelunormiston avulla, näyttää valtion virastotalotyypin sodanjälkeinen kehitys muodostuneen poikkeuksellisen pitkäkestoiseksi ja loogiseksi prosessiksi. Rakennustyypin tilaohjelman eriytyminen, rakennusten levittäytyminen pienemmille paikkakunnille ja palvelujen uudelleenkeskittämisen myötä toiminnan loppuminen näillä paikkakunnilla muodostaa johdonmukaisen ja dialektisen kaaren, joka kaikessa pelkistyneisyydessään oivallisesti todentaa kunkin yksittäisen rakennuksen tasolla suomalaisen hyvinvointivaltion kehitystä ja muutosta, tavoitteita ja niiden toteutumista.


Käytännönläheisyytensä johdosta virastotaloarkkitehtuuri tarjoaakin hedelmällisen tutkimuskohteen tarkastella rakennustyypin kehitystä valtion byrokratiatoiminnan ominaisluonteen ja kehitykseen nojautuvan tarkoin analysoidun kriteeristön pohjalta, ennen varsinaista yksittäisen arkkitehtuurikohteen havaintotarkastelua. Samalla tällaisen menetelmän avulla kyetään avaamaan kunkin yksittäiskohteen arkkitehtonisia ratkaisuja laajempaan yhteiskunnalliseen kontekstiin.


Lähteet:


Bedoire, Fredric 1979: Trälhav landskap och celler: Kontorsbyggandets historia. Arkitektur 1/1979.


Engelin perintö: valtion rakentaminen käännekohdassa 1995. Toim. Matti K. Mäkinen et al. Rakennushallitus. Rakennustieto. Helsinki 1995.


Eräsaari, Leena 1995: Kohtaamisia byrokraattisilla näyttämöillä. Gaudeamus. Helsinki.


Hanski, Jari 2011: Hyödyllistä ja kaunistavaa: Senaatti-kiinteistöjen historia: 1811–2011. Senaatti-kiinteistöt. Helsinki.


Pasanen, Juha: Oulun Torikadun virastotalo. Lehdessä Projektiuutiset 3/2007.


Rakennushallinto 1961–1986: rakennushallinnon 175-vuotisjuhlakirja. Toim. Kai Saurama. Rakennushallitus. Helsinki 1986.


Rakennushallitus 1811–1986: 175 vuotta. Näyttely Suomen rakennustaiteen museossa 4.9.1986–12.10.1986. Toim. Matti K. Mäkinen et al. Rakennushallitus. Helsinki 1986.


Rakennushistorialliset selvitykset Turku, Mikkeli, Haapaniemi, Sisäasiainministeriö.


Tenkanen, Osmo. lain määräykset korkeakoulujemme rakentamisesta. Arkkitehti 3/1970.


Toimisto huomenna: työ, rakennukset, ympäristö. Toim. Juhani Junnila. Rakennushallitus. Helsinki 1988.


Weber, Max 1970: From Max Weber: essays in sociology. London: Routledge & Kegan.



Sähköinen lähde:


www.projektiuutiset.fi/oulun-torikadun-virastotalo